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深化电力体制改革:加强电力统一规划十分迫切
时间:2015年10月04日信息来源:本站原创点击:

近年来,我国电力工业快速发展,但由于缺乏统一规划指导,也走过了不少弯路,出现了不少问题。目前,电力统一规划缺失问题已经受到高层关注,今年年初中共中央、国务院印发9号文件,对进一步深化电力体制改革进行全面部署,文件中明确提出,有关部门要认真履行电力规划职责,加强电力统筹规划。笔者认为,当前在我国,加强电力统一规划已十分迫切。

自2002年我国启动第一轮电力体制综合改革起,随着相关改革措施的落实,电力行业参与主体逐渐多元化,电力工业管理更加复杂,电力统一规划呈弱化趋势。国家层面的“十一五”电力规划,仅在能源主管部门内部形成了规划文本,并未进行权威发布,且由于规划对电力需求预测相对保守,无法适应发展形势,很快失去了对电力发展的指导价值。 “十二五”电力规划,受电网规划方案意见不统一等因素影响,能源主管部门没有提出电力规划文本,甚至未能形成内部文本,使得整个五年的电力发展无法得到统一规划的指导。

近年来,我国电力工业快速发展,但由于缺乏统一规划指导,也走过了不少弯路,出现了不少问题。比如,“十一五”、“十二五”煤电大发展时期,由于忽视了煤电布局的统筹规划,忽视了煤电发展和电煤生产及运输的统筹协调,出现了长期煤电运紧张的局面;近年来北方地区风电、太阳能发电规模快速扩张,由于缺乏新能源发电与电网、电力消纳市场及补贴资金筹集之间的统一规划,出现较为严重的弃风、弃光和长期拖欠补贴资金等问题,造成很大浪费,影响了新能源的健康发展;经过多年高速增长,我国电力需求增速逐步放缓,由于缺乏统筹规划,目前水电、火电、核电、新能源发电项目建设规模依然庞大,短期内电力装机过剩局面难以避免。

目前,电力统一规划缺失问题已引发高层关注,今年年初中共中央、国务院印发9号文件,对进一步深化电力体制改革进行全面部署,文件中明确提出,有关部门要认真履行电力规划职责,加强电力统筹规划。

笔者认为,当前在我国,加强电力统一规划十分迫切。理由如下:

电力的国民经济基础产业地位要求加强统一规划。电力行业是重要的国民经济基础产业。为了保证电力工业的平稳健康发展,需要立足当前,着眼长远,超前对电力发展的整体性、长期性、基本性问题进行思考和设计,也就是要做好规划工作。

电力工业的自身特性要求加强统一规划。电力作为广泛利用的二次能源,目前仍不能经济合理地进行大规模储存,电力系统集产、运、销为一体,发电、供电、用电在同一瞬间完成,必须随时保持平衡。任何一个设备出现故障,都会在瞬间影响和波及全系统,如果处理不及时和控制措施不恰当,往往会引起连锁反应。为了整个电力系统的安全可靠运行,电力系统须长期坚持统一标准,实施严格的统一调度。由于电力系统的上述固有特性,必然要求电力工业发展实行统一规划。

我国能源资源与生产力布局不平衡的特征要求加强电力统一规划。我国能源资源和生产力发展布局呈逆向分布,随着电力需求持续增长和能源资源的消耗,我国将加快西部、北部煤电和西南水电基地建设,推广应用特高压等先进输电技术,实施输煤输电并举和扩大水电送电市场举措,实现更大范围资源优化配置。大规模跨省、跨区域配置电力资源,是对现有电源和电网建设发展格局的突破和调整,需要从国家层面进行统筹协调,必然要求加强电力统一规划。

社会主义市场经济体制特征要求加强电力统一规划。电力行业资金密集、建设周期相对较长,电力发展需要超前谋划,而“规划的节约是最大的节约,规划的浪费是最大的浪费”。

在当前形势下,政府仍需通过宏观调控等措施对经济社会发展进行全局把控,能源和电力是宏观管理和调控的重要内容和手段。同时,电力行业以国有资本占主导的局面长期存在,中央电力企业和省级、地方所属国有电力企业既竞争又合作,各经营主体间相互协调才能实现整个电力行业的健康和谐发展,这都决定了必须加强国家和省级的电力统一规划。

加快非化石能源发电发展,提高非化石能源比重,需要统一规划的引导。目前,我国非化石能源消费占一次能源消费比重仅约10%,要实现2020年15%、2030年20%的目标,发展非化石能源发电任重道远。

当前,我国水电前期工作困难,项目储备不足;核电开发受厂址资源、核燃料供应与处理、电力需求、系统调峰等因素制约;风电、太阳能发电目前面临电力送出和消纳困难、系统调峰难度大、电价补贴资金缺口等问题。清洁能源发电发展的问题,仅靠一个局部的研究,一种发电形式的研究是无法解决的,必须依靠全系统、大范围的统筹协调,依靠多种发电形式统筹规划、电源和电网的统筹规划,乃至能源、电力和可持续发展等领域的统筹规划来实现,这些都有赖于电力统一规划。

加强电力统一规划,能有效促进行政管理方式转变。加强完善统一规划机制,提出科学合理、细致全面规划文本,并依照严格制度进行批准、公布和落实,将大大增加政府行政管理透明度,压缩甚至消除电力项目审批的权利寻租空间,提高项目前期及核准工作的效率,对转变行政管理方式,促进体制改革具有重要意义。

深化电力体制改革与坚持电力统一规划并行不悖。 随着电力深化体制改革,电力规划机制将进行相应调整,在此过程中,加强完善电力统一规划的主要因素依然存在。比如,由于我国电力工业发展空间巨大,作为国民经济基础产业地位依然牢固;电力工业自身技术特性难以改变;国有资本占主导的局面长期存在;推进非化石能源发展是长期目标和工作等。因此,在未来很长一段电力改革发展过程中,仍需要加强和完善电力统一规划。当然,从更长远看,随着我国能源电力需求趋于饱和,社会主义市场体制机制全面完善,电力统一规划的地位和作用也将会有些变化。

笔者认为,电力统一规划要把握好以下着力点:

坚持协调统一原则。一是将水电、火电、核电、新能源发电以及输配电网等规划纳入电力规划统一编制、审定和实施,如无特殊情况,各专项规划不应单独编制和发布。二是坚持全国电力规划指导省级电力规划,省级电力规划服从全国电力规划的原则,实现上下级规划之间、相关省级规划之间有序衔接、协调统一。三是电力规划应严格遵守国土规划、节能、环保、水利等方面的法规、标准及要求,电力规划应与土地利用及城乡建设规划相协调,电力规划应与交通运输、供气供热、城市管网等上下游行业规划相协调。

坚持规划指导项目原则。对已经纳入电力规划或符合规划布局的项目,业主单位依据规划直接向国土、城建、环保等部门申请支持性文件,需要核准的,由能源主管部门按程序核准。未纳入电力规划的重大项目或不符合规划布局的电力项目不予核准,特殊情况下应先研究调整规划后再行核准。

坚持规划指导电价补贴原则。一是科学合理制定新能源发电发展目标,使新能源发展规模与能源需求、环境保护、气候变化、价格承受能力等因素协调一致;二是在发展目标明确的基础上,准确测算补贴资金需求,合理安排补贴资金来源,确保补贴资金足额及时筹集和发放;三是严格落实规划指导项目的原则,对于大型基地项目,必须纳入规划方可核准建设、并网运行并领取电价补贴,对于分布式发电项目,应科学预测其发展规模,积极引导其按照规划有序开发。

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